44-ФЗ – это ядро законодательства по государственным и муниципальным закупкам. Данный закон вступил в силу в 2014 году и сменил ранее действующее законодательство в закупочной отрасли – 94-ФЗ от 2005 года. Целью принятия закона стало повышение эффективности и прозрачности сфере госзаказа и снижение коррупционных правонарушений.
Сфера регулирования
Сфера применения указанного закона прописана в ст. 1 44-ФЗ. Действие данного закона распространяется не только на сам процесс закупок, как в 94-ФЗ, но и на другие этапы взаимодействия с поставщиками и подрядчиками, в частности:
- На планирование закупочной деятельности.
- На сферу отбора поставщиков, исполнителей и подрядчиков.
- На заключение с ними контракта.
- На исполнение государственного и муниципального контракта.
- На мониторинг закупок товаров, работ и услуг.
- На аудит закупок.
- На контроль за соблюдением закупочного законодательства.
Все закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд должны проводиться с опорой на 44-ФЗ. Исключениями из указанного условия, когда положения контрактной системы не применимы, являются:
- Оказание услуг международным финансовым организациям, созданным на базе международных договоренностей, участником которых является РФ.
- Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения безопасности лиц под госзащитой, потерпевших, свидетелей и прочих участников уголовного процесса.
- Закупка драгметаллов и камней для Госфонда.
- Обеспечение работы избирательной комиссии.
- Некоторые услуги адвокатов.
- Взимание оператором ЭТП платы с участников за победу в электронной закупке.
- Соглашения о сервитутах.
Кто принимает участие в государственных закупках
Участниками сферы применения государственного заказа по 44-ФЗ выступают:
- Заказчики в лице государственных и муниципальных бюджетных учреждений. Это, например, школы, больницы, муниципальные органы власти, научные институты и пр.
- Поставщики в виде физических лиц, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц. Физическое или юридическое лицо не должно иметь налоговых задолженностей, иметь аффилированных лиц с заказчиком (находиться в конфликте интересов), не должно принадлежать к оффшорам, находиться в стадии банкротства, ликвидации, а также состоять в реестре недобросовестных поставщиков (при наличии подобного требования заказчика) и соответствовать иным единым требованиям по ст. 31 44-ФЗ. 15% от всех закупок заказчика должно приходиться на субъекты малого предпринимательства.
- Электронные торговые площадки. С учетом постепенного перевода всех закупок в электронный формат электронные торговые площадки теперь выступают важным участником контрактной системы. Заказчик по 44-ФЗ может выбрать одну из площадок, прошедших отбор Правительства. Сегодня таких площадок 8 – Сбербанк АСТ, ТЭК-Торг, ЭПБ ГПБ, Российский аукционный дом, РТС-тендер и пр. Отдельная площадка предусмотрена для проведения торгов в закрытой форме.
- Федеральные органы власти, которые наделены функциями нормативно-правового регулирования, а также контроля. Это, в частности, Минфин, ФАС, Росатом, Роскосмос и Рособоронзаказ.
44-ФЗ обладает приоритетным статусом в рамках государственных и муниципальных закупок. Он также опирается на нормы Конституции, Гражданского и Бюджетного кодексов РФ.
Принципы контрактной системы
Контрактная система основывается на ряде важных принципов, в числе которых следующие:
- Принцип открытости и прозрачности контрактной системы в сфере госзаказа.
Данный принцип основан на обеспечении свободного доступа к полному спектру достоверных сведений о контрактной системе в области госзаказа.
Принцип открытости является одним из ключевых в контрактной системе. Каждый участник вправе бесплатно ознакомиться с планами заказчиков по проведению закупок, стадиями проведения закупок, завершенными тендерами. В ЕИС доступен широкий спектр ценной, с практической точки зрения, информации: результаты проведения аудита, нормативная база и справочная информация, реестры типовых контрактов и банковских гарантий и пр. Данные сведения доступны для ознакомления без взимания платы. На основании ст. 4 44-ФЗ регламентирован порядок обеспечения информационной открытости контрактной системы: функционал ЕИС, список публикуемых сведений. Правила работы в ЕИС прописаны в Постановлении Правительства от 2015 года №1414 и утверждены в Приказе Казначейства от 2015 года №26н.
- Принцип обеспечения конкуренции.
Принцип состоит в том, что контрактная система предполагает конкурентную процедуру отбора поставщиков. Именно через конкурентную борьбу у заказчика появляется возможность получить наилучшие условия реализации контракта как по ценовым, так и по иным значимым для него параметрам. Принцип конкуренции реализуется через обеспечение свободного доступа всем желающим к закупочным мероприятиям, отсутствие необоснованных барьеров для участников, отсутствие предпочтений в пользу определенных участников.
Принцип обеспечения конкуренции также должен быть основан на 135-ФЗ от 2006 года. Если действия заказчика привели к незаконному ограничению конкуренции, то участник может обратиться в ФАС. Примерами нарушений подобного рода может стать незаконное отклонение заявок, вмешательство в регулирование деятельности поставщиков или раскрытие конфиденциальной информации. Ответственность за нарушение принципов конкурентной борьбы прописана в ст. 7.29-7.32 КоАП.
- Принцип обеспечения профессионального уровня заказчиков.
Указанный принцип состоит в том, что деятельность заказчика должна основываться на высоком профессиональном уровне специалистов, отвечающих за закупки.
Специалисты в области закупок должны обладать должными теоретическими и практическими знаниями, специальным профессиональным образованием.
- Принцип стимулирования инноваций.
Заказчики должны отдавать приоритет высокотехнологичной и инновационной продукции. Критерии отнесения товаров, работ и услуг к инновационным устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, которые регулируют функции в установленной сфере.
- Принцип единства контрактной системы в сфере госзаказа.
Указанный принцип предполагает, что контрактная система в сфере закупок работает на единых принципах и подходах, которые указаны в 44-ФЗ. Принцип единства позволяет обеспечить государственные и муниципальные нужды через планирование закупок, их мониторинг, аудит, а также контроль. Для реализации данного принципа ведется реестр инновационной продукции, сведения о которой рекомендовано применять в практике закупок.
- Принцип ответственности за государственные и муниципальные нужды, эффективность закупок.
Указанный принцип состоит в том, что государственные и муниципальные заказчики в лице специалистов контрактной службы и управляющих несут персональную ответственность за соблюдение требований 44-ФЗ.
Виновные в нарушении принципов контрактной системы несут дисциплинарную, административную, гражданско-правовую и уголовную ответственность на основании ст. 107 44-ФЗ.
Национальный режим
В рамках 44-ФЗ действует национальный режим в отрасли закупок. Применение национального режима в сфере госзаказа действует на основании ст. 14 44-ФЗ. При осуществлении закупок товаров, работ и услуг для поставщиков российской продукции и товаров некоторых других государств предусмотрены преференции.
Законодательство предусматривает три основных механизма, которые позволяют соблюдать условия применения национального режима:
- Это преференции при обеспечении доступа при госзакупках товаров, работ и услуг.
- Ограничение или запрет на доступ иностранным поставщикам.
- Особые меры национального режима по отношению к странам с антироссийскими санкциями.
Условия допуска товаров до участия в закупках прописаны в Приказе Минфина от 2018 года №126н. При закупках товаров из утвержденного перечня заказчики должны обеспечивать поддержку для продукции государств ЕАЭС, а в отношении иностранных товаров вводится запрет или ограничение допуска. При проведении закупки заказчик не вправе включать в один лот товары из перечня от Минфина и товары, которые в него не вошли.
Когда закупка проводится в виде аукциона, то цена победителя изменяется на стадии подписания контракта. Цена победившего участника должна быть снижена на 15% при наличии в заявке хотя бы одного иностранного товара. Если всеми участниками были предложены иностранные товары, то преимущества участникам не полагаются.
Таким образом, порядок предоставления допуска зависит от способа закупки. В рамках конкурса и запроса котировок преимущество предоставляется при оценке заявок на участие, в аукционе – на этапе подписания контракта.
Ограничения допуска товаров в закупочной деятельности применяются при закупках медицинских изделий, лекарств, пищевой промышленности и радиоэлектроники. На каждую разновидность таких товаров действует соответствующий нормативно-правовой акт, разработанный Правительством. Так, в сферах медицинской продукции, лекарств и пищевой продукции действует правило «третий лишний». Оно подразумевает, что при поступлении как минимум двух заявок, содержащих товары российского производства, заказчик должен отклонить заявку с иностранной продукцией.
В отношении товаров из группы мебельной и деревообрабатывающей промышленности, товаров легкой промышленности, ПО, машиностроения установлен запрет на закупку иностранной продукции. Исключением являются случаи, когда Минпромторг подтвердил отсутствие российских аналогов закупаемой продукции.
Единая информационная система
Единая информационная система или ЕИС – это официальный ресурс, которые содержит полный спектр информации по сфере государственных и муниципальных закупок. Он состоит из открытого раздела с данными, доступными для всех заинтересованных лиц, и закрытой части, где информация предоставляется только заказчикам и иным лицам, которые наделены правом доступа (это, например, реестр банковских гарантий, открытый только для заказчиков по 44-ФЗ).
ЕИС на текущий момент содержит данные по закупкам, их этапам и предоставляет возможность поиска по заданным параметрам, а также следующие сведения:
- Шаблоны контрактов, которые заказчики могут или обязаны использовать при подписании.
- Правила нормирования сведений.
- Данные по рыночной стоимости товаров, работ и услуг.
- Планирование закупок (планы-графики по 44-ФЗ).
- Отчетность заказчиков по 44-ФЗ.
- Реестр недобросовестных поставщиков.
- Регистрация и реестр участников закупок.
- Единый каталог товаров, работ и услуг (используется заказчиками в процессе написания технического задания).
Заказчик обязан публиковать в ЕИС все важнейшие сведения о закупках: извещения, протоколы оценки заявок и определения победителя и пр.
Планирование закупок
Заказчики обязаны планировать свою закупочную деятельность на предстоящий период. Они не вправе провести закупку за пределами плана-графика. До октября 2019 года заказчики должны были формировать два документа: план и план-график.
В плане-графике отображаются такие важнейшие сведения о закупочной деятельности заказчика, как название и номер закупки, требования к участникам, способ закупочной деятельности, цена контракта, размер обеспечения контракта, месяц закупки и информация о сопровождении контракта, критерии оценки контракта и пр.
После размещения плана-графика закупок заказчик вправе изменять его неограниченное количество раз. С июля 2019 года заказчики вправе провести закупку уже через день после изменения графика.
Все закупки нормируются. Например, сотрудник госзаказчика вправе закупать не более одного офисного кресла в год, а его стоимость определяется на уровне регионов.
Формирование контрактной службы
Для того чтобы получить право на проведение государственных закупок по 44-ФЗ, заказчики обязаны сформировать контрактную службу или назначить на должность контрактного управляющего. Управляющий будет считаться должностным лицом, ответственным за процесс закупки и исполнения государственного контракта.
Контрактная служба должна быть создана, если СГОЗ по плану-графику превышает 100 млн р. Заказчики с меньшим объемом заказа не должны формировать контрактную службу: им достаточно иметь в штате одного сотрудника.
Обычно формирование контрактной службы оформляется в виде приказа.
Способы определения поставщика
В июле 2018 года в 44-ФЗ были внесены масштабные изменения, которые затронули способы отбора поставщика. Законодатели предусмотрели новые способы отбора поставщика, все они проводятся в электронном формате.
С 2019 года все заказчики должны отдавать предпочтение в пользу электронных способов закупки за некоторыми исключениями (все исключения оговорены в 44-ФЗ).
Все способы определения поставщика допускается классифицировать по разным критериям. Например, с точки зрения формы проведения, различают электронные и бумажные формы отбора. С позиции допуска поставщиков к участию в закупке можно выделить открытые и закрытые закупки. По параметру количества участников различают конкурентные и неконкурентные способы отбора поставщика.
До июля 2018 года в электронном формате допускалось только проведение аукционов. Теперь открытые аукционы проводятся исключительно в электронном виде, а также появились дополнительные электронные закупки. В перечень электронных закупок теперь входят:
- Электронные аукционы.
- Электронные конкурсы, в том числе открытые, двухэтапные и с ограниченным участием.
- Запрос котировок в электронном формате.
- Запрос предложений в электронном виде.
- Закрытые электронные процедуры. Теперь по решению Правительства в электронной форме допускается проведение закрытого конкурса и аукциона. Для этих целей используется специализированная ЭТП.
Сохранилась возможность проведения конкурса, запроса предложений и котировок. Начиная с 2019 года проведение бумажной версии закупки допускается в строго ограниченных случаях:
- При проведении закупки за пределами РФ.
- При проведении запроса котировок, если объектом являются продукты, лекарства, топливо при ликвидации последствий ЧС.
- При проведении процедур в закрытом виде.
- При подписании контракта с единственным поставщиком.
- При проведении закупки из перечня, утвержденного Правительством.
Приоритетным способом определения поставщика для заказчика является конкурентный. К таким способам можно отнести конкурс, аукцион, запрос предложений и котировок. Единственной неконкурентной закупкой по 44-ФЗ является подписание контракта с единственным поставщиком.
Другим основанием для проведения закупки у единственного поставщика выступает приобретение товаров, работ и услуг у субъектов естественных монополий (это, например, вода, электроэнергия и пр.). Также закупка у единственного поставщика часто становится следствием признания неконкурентной процедуры несостоявшейся. В ряде случаев неконкурентные закупки необходимо дополнительно согласовать с ФАС.
По умолчанию все закупочные процедуры должны проводиться в открытом формате. Но есть несколько оснований, когда заказчик обязан применять закрытый способ отбора поставщика. Это случаи, когда:
- Объект закупки связан с государственной тайной.
- Сведения о государственных потребностях образуют гостайну.
- Объектом закупок выступают страховые услуги, услуги по транспортировке, охране государственных ценностей.
- Закупки имеют отношение к гособоронзаказу.
- Приобретаются клининговые услуги для судей, а также приставов.
При выборе способа закупки заказчик должен учитывать свои цели, а также отдельные ограничения. Так, если заказчик приобретает товары, работы и услуги на сумму в пределах 500 тыс. р., то он может применять запрос котировок (единственным критерием оценки в этом случае станет цена).
Если закупаемые товар, работа или услуга входят в аукционный перечень, то заказчик должен провести закупку в форме аукциона. В некоторых случаях допустим запрос предложений в электронном виде (например, если приобретаются лекарства).
Заказчик обязан проводить электронные аукционы при закупках из перечня по Распоряжению Правительства от 2016 №471-р. В рамках аукциона НМЦК снижается на шаг аукциона, а побеждает участник с самой низкой ставкой.
При запросе котировок в электронной и бумажной формах победителя выбирают только по ценовому фактору. Объем закупок в данном случае не должен превышать 10% от общей стоимости заказа и быть не более 100 млн р.
При запросе предложений побеждает участник, который предоставил предложение, соответствующее требованиям заказчика. Закупка может проводиться при признании повторного конкурса несостоявшимся и в некоторых ограниченных случаях.
При неправильном выборе способа отбора поставщика должностное лицо заказчика могут оштрафовать на сумму до 30 тыс. р. Если заказчик должен был провести закупку через аукцион или конкурс, но выбрал другой способ закупки, то штрафные санкции по отношению к нему составят 50 тыс. р.
Электронные торговые площадки
Электронные закупки в рамках 44-ФЗ проводятся исключительно на электронных торговых площадок. Такая площадка должна пройти предварительную проверку со стороны Правительства и получить одобрение на проведение закупок в рамках контрактной системы.
На сегодня в него вошли следующие площадки:
- АО «АГЗ РТ».
- АО «ЕЭТП».
- АО «РАД».
- АО «ЭТС».
- АО «ТЭК-Торг».
- ЗАО «Сбербанк-АСТ».
- ООО «РТС-тендер».
- ООО «ЭТП ГПБ».
Заказчик вправе выбрать подходящую ЭТП по своему усмотрению.
До начала 2020 года участники могли работать на ЭТП на основании аккредитации. При этом им приходилось регистрироваться на каждой площадке по отдельности. По новым правилам участники, которые не прошли регистрацию в ЕИС и не стали участниками реестра ЕРУЗ, не могут подавать участие в электронных торгах. После прохождения регистрации в ЕИС участникам предоставляется аккредитация на электронных площадках.
Плата взимается только с победителя закупки. С лица, с которым подписывается контракт из-за уклонения победителя, комиссия не удерживается.
Тендеры
Понятие тендера законодательно не урегулировано, но участники контрактной системы используют его для определения конкурентных закупок по 44-ФЗ. В рамках 44-ФЗ информация обо всех проводимых тендерах сконцентрирована в ЕИС.
Все сведения, кроме тех, которые образуют гостайну, доступны для широкого спектра участников. Заказчики публикуют сведения о тендерах по требованиям законодательства. Информация о закупке в обязательном порядке включает извещение, описание предмета закупки (нередко заказчики используют для данных целей техническое задание), а также проект контракта.
На основании имеющейся информации участник может оценить свои шансы на исполнение условий контракта и принять решение о передачи заявки на участие в закупке.
Требования к формированию заявки на участие содержатся в закупочной документации. Если какие-то положения документов поставщику показались размытыми и непонятными, то он вправе обратиться с запросом на их разъяснения к заказчику.
При подаче заявки на участие поставщик должен осознавать ответственность своего решения: если его признают победителем закупки, то он обязан подписать контракт. Если же он уклонится от подписания контракта по результатам тендера, то сведения о поставщике попадут в реестр недобросовестных поставщиков сроком на два года. Это фактически заблокирует ему доступ к государственным заказам на этот период.
Контракт
На основании проведенных закупок по 44-ФЗ заказчик подписывает государственный или муниципальный контракт с победителем. В рамках 44-ФЗ используется категория «контракт», а не «договор». Сущность данных документов единая, но особенностью контракта является то, что его подписывают государственные и муниципальные заказчики.
Контракт подписывается в бумажной форме при стандартных закупках или в электронном виде посредством функционала ЭЦП. При подписании контракта с единственным поставщиком на сумму до 100 тыс. р. допускаются разные формы подписания документа, в том числе без письменного договора.
Для того чтобы контракт можно было считать заключенным, он должен содержать ряд существенных условий, которые могут варьироваться в зависимости от предмета контракта. В их числе:
- Предмет контракта.
- Сведения о цене.
- Информация об ответственности сторон.
- Данные о сроках, порядке оплаты и приемки работы (они составляют не более 30 дней в стандартных случаях или 15 дней – при подписании договора с СМП).
- Требования к качественным, техническим и функциональным характеристикам.
- Гарантийные обязательства.
- Сроки поставки.
- Требования к состоянию товара (новый).
- График выполнения работ.
- Требование о привлечении подрядчиков из числа СМП.
- Право на односторонний отказ от контракта.
- Срок действия контракта.
- Сведения о сумме и требованиях к обеспечению исполнения контракта, а также порядке его возврата.
В контакте также прописываются обязанности сторон и ответственность заказчика и поставщика за их неисполнение. Такая ответственность может иметь форму штрафов за неисполнение требований и пени за просрочку в поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг.
В ЕИС представлены шаблоны типовых контрактов по разным товарам, работам и услугам, которые следует применять заказчикам в закупочной деятельности.
Заказчик обязан потребовать внесения обеспечения исполнения контракта по 44-ФЗ. Его размер устанавливается, как 5-30% от НМЦК, или в сумме предусмотренного авансирования. Участник закупки может внести его в виде банковской гарантии или в денежном виде (в последнем случае средства перечисляются на спецсчет).
Если контракт содержит ошибки или противоречит тому документу, который входил в состав закупочной документации, то поставщик вправе направить в адрес заказчика протокол разногласий. Заказчик может учесть замечания или направить мотивированный отказ от подписания контракта.
Заказчик всегда подписывает контракт вторым – после того, как это сделает поставщик, и после проверки предоставленного обеспечения.
Бесплатная консультация: